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GLI APPALTI E L’INTOPPO DELLA GRANCASSA

IL MARE MAGNUM DELLA BUROCRAZIA IN UN SISTEMA ECONOMICO PRIVO DI TERZIETÀ

La deontologia d’ogni divulgatore impone l’applicazione del concetto di terzietà per lo svelamento della giustezza dei fatti in conformità col termine greco aletheia. Nell’epoca delle nuove tecnologie l’informazione concede molte banalità. Il codice etico impone lo stesso l’equidistanza dalla mancanza di credibilità dei partiti presi.

Indro Montanelli (nella foto) ha lasciato questa valle di lacrime preservando il valore terapeutico dell’umorismo mentre prendeva piede un peso informativo intento a dare la medesima rilevanza agli eventi di pubblica utilità e alle notizie trascurabili. I cronisti del nulla  conoscono poco o niente le storture che affliggono l’economia autoctona.

Tuttavia anche quando non c’era traccia dei blogger, volti ad anteporre le questioni di lana caprina a quelle rilevanti, lo Stato era già definito un Ciclope che, oltre a vedere unicamente i soldi da riscuotere dagli imprenditori  rei di consegnare in ritardo il lavoro commissionato, aveva una gru per prendere e un moncarello per restituire i soldi indebitamente percepiti. I laudatores tempores acti dell’epoca di Orazio che vedono belle solo le cose successe anni addietro, si mettano il cuore in pace: la conditio sine qua non di autonomia dalle parti in causa è sempre stata una chimera.

Anziché ubriacarsi di fantasticherie, o distrarsi con dabbenaggini, occorre ricordare che in greco l’economia sottintende la gestione di un consorzio domestico. Occuparsi delle cose di casa propria è quindi irrinunciabile. Assai più importante del diritto alla ricerca della felicità contemplato da Thomas Jefferson nella dichiarazione d’indipendenza degli Stati Uniti d’America: siamo in Italia, con una storia ultramillenaria dietro le spalle. La consapevolezza che gli yankee per rimpinguare la propria esperienza, cominciata la sera del 4 luglio 1776, hanno preso ispirazione dall’assennatezza degli antichi greci per amministrare al meglio  l’òikos (od οκος; οκοι al plurale) dovrebbe costituire oggetto di riflessione. Invece sembra che la maggiore tendenza di punta attuale, a dispetto dei convegni indetti per sviscerare l’interazione tra tecnologia ed economia connessa a bitcoin e blockchain, sia il risparmio, oltre che di gas e luce, anche, di materia grigia. La connotazione dell’economia sul versante pubblico/privato nel Bel Paese snuda, se si spremono le meningi, i guasti dell’instabile piattaforma autoctona che avalla fandonie e rende perplessi persino i filosofi ottimisti. Figuriamoci gli scrupolosi periti del settore impossibilitati dalla crudezza oggettiva ad azzardare ipotesi ottimistiche.

L’aura contemplativa, che per Alberto Moravia caratterizzava la poesia, risiede nell’egemonia dell’imprevedibilità sul calcolo. Alieno ai voli pindarici. All’atto pratico il sangue freddo è però utile ai divulgatori muniti di coscienza e attributi per analizzare le criticità del codice degli appalti e delle penali applicate per il ritardo nell’esecuzione delle opere unite ad accordi scritti privi della lealtà di una sana stretta di mano.  

Il rapporto tra diritto ed economia va preso con le pinze. La deontologia del giornalista invita alla prudenza. A cercare, al posto delle chiacchiere da caffè, dei dati incontrovertibili. Il pensiero di Montanelli sull’etica dell’informazione coglie ancor oggi nel segno: «È una parola (la deontologia) che non evita gli errori. Ma evita le distorsioni maliziose quando non addirittura malvagie, le furbe strumentalizzazioni, le discipline di fazione. Gli onesti sono refrattari alle opinioni di schieramento e alle mobilitazioni ideologiche. Non è che siano indifferenti all’ideologia, e insensibili alla necessità di scegliere con chi e contro chi stare. Ma queste considerazioni non prevalgono mai sull’autonomia di giudizio. Un giornalista che si attenga a questa regoletta potrà sbagliare, ma da galantuomo. Gli sbagli generosi devono essere riparati, ma non macchiano chi li compie. Sono gli altri sbagli, gli sbagli del servilismo e del carrierismo – che poi sbagli non sono, ma intenzionali stilettate – quelli che sporcano».

Le discipline di settore dei servizi a beneficio della collettività, nel momento in cui l’espletamento di gare con procedura ad evidenza pubblica si va ad appaiare, sia pure sotto banco, alle discipline di fazione, mandando a carte quarantotto i pistolotti sulla trasparenza, compiono sbagli in buona fede o sono frutto delle ipocrite intenzioni stilettate?

L’arguto giornalista toscano, nel trarre linfa dal consiglio di un saggio collega statunitense («Scrivi in modo che ti possa leggere un lattaio dell’Ohio»), seppe dire pane al pane e vino al vino.

L’abitudine a fare due pesi e due misure a discapito altresì dell’idonea distinzione tra attività di gestione ed erogazione nell’ambito delle sinergie pubbliche/private rappresenta l’ennesimo calcio negli stinchi per le PMI. I problemi di applicabilità sono la punta dell’iceberg nell’ambito della scadenza delle concessioni e degli affidamenti. L’esigua durata di tali proroghe impedisce alla gente di buona volontà d’inserire la lettura del codice degli appalti fra i grandi classici. Da Dante Alighieri a Giovanni Verga.

La tendenza a servirsi di fronzoli od orpelli a dir poco pleonastici obbliga il divulgatore che si sente legato alle prescrizioni etiche a segnalare l’impasse in termini inequivocabili tutelando i destinatari optimum: i lettori. Molti dei quali appartengono alle piccole e medie imprese che costituiscono la spina dorsale della nostra penisola. Tormentata, a onor del vero, ora come ora, da un cronico mal di schiena. A esacerbarne il dolore al groppone provvedono l’afflitto passaggio dalla teoria alla prassi, e quindi dalle ciance ai fatti, ai danni del principio del favor partecipationis alle gare degli appalti. La facilitazione, promossa dalla direttiva del Parlamento Europeo, per la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici, non ha trovato concrete soluzioni di continuità né un riscontro effettivo nell’intrinseca ed eterna legge di causa ed effetto.

Il compianto consigliere di Stato Eugenio Mele (nella foto), autore di trecentocinquanta pubblicazioni scientifiche, avvezzo alle dotte citazioni in latino, cultore dell’amministrazione della ‘casa’ degli antichi greci, alla base dell’accertamento dell’economia nella sua accezione più ampia ed emblematica, spiegò in diversi casi che l’oggetto escluso illecitamente dalla partecipazione a una gara pubblica andava comunque garantito.

I trattamenti superficiali ed esornativi per un verso, invece, e gli eccessi di zelo dall’altro esercitano un’influenza estremamente negativa sulla legittima eventualità di monitorare le committenze ed eludere in tal modo l’iniqua ed esorbitante imposizione dell’empio potere d’acquisto.

Mele, redigendo il testo Manuale del diritto amministrativo, anche senza entrare nel vivo della questione, mise i puntini sulle “i”: «Non tutte le controversie sono devolvibili ad arbitri, ma solo quelle che radicano il loro presupposto in diritti disponibili dalle parti stesse, vale a dire in quei diritti che, non essendo collegati a interessi pubblici, ma solo alla sfera delle parti medesime, siano da queste rinunciabili, transigibili ed ergo compromettibili per arbitri. Non sono, al contrario, mai devolvibili ad arbitri le controversie fra private e pubbliche amministrazioni attinenti a vicende connesse con gare pubbliche».

Per spiegare la situazione al lattaio di Albanella, senza dare adito ad alcun fraintendimento, il punto è che essere terzi ed estranei agli interessi dell’una e dell’altra parte diviene un antidoto all’Ubi Maior Minor Cessat intento a favorire nella revisione dei prezzi la contrattualistica pubblica.

Ed è una vessazione che grida vendetta al cielo. Nondimeno, a sentire spiritualisti ed esistenzialisti, dall’abisso, come da paradisi ed empirei celesti, nessuno replica in maniera chiara ai soprassalti d’indignazione.

Appare perciò giusto tenere in considerazione l’assennatezza dell’adagio In medio stat virtus. Se è vero che vanno prese le distanze dalle impuntature fanatiche (basti pensare al detenuto politico Braccio, impersonato da Claudio Amendola nel film d’impegno civile La mia generazione di Wilma Labate, che dinanzi all’atteggiamento amichevole di un comune ladro nei confronti dell’esponente delle forze dell’ordine lo incalza tagliando la verità con l’accetta: «Ti fidi di lui? Ma non lo vedi che è un carabiniere? Non lo vedi che è lo Stato? Ti fidi dello Stato?»), un’autentica analisi critica non trascura il «giusto processo» atto ad assicurare sul serio la limpidezza, il bilanciamento, l’obiettività e l’emancipazione di valutazione del giudice in qualsiasi controversia.

La terzietà è un pallino del coriaceo imprenditore Salvatore Pala (nella foto ai tempi in cui era presidente della Società Sportiva Brindisi Football Club),  titolare della Cogei Ambiente S.r.l. che conosce da vicino – in virtù dell’esperienza cinquantennale nel settore –  le condizioni a cui viene sottoposto l’aggiudicatario dalle strategie basate sugli abusi di ufficio.

È una sorta di Montanelli con la testardaggine tipica dei sardi e la costante impertinenza di chi sa stemperare l’atavica diffidenza tanto nelle battute di spirito, frammiste al pungente sarcasmo, quanto nella cristallina umanità. Il suo pensiero va dritto al punto: «L’elenco delle cose che scarseggiano in quest’ambito è pressoché infinito. Se ne esponessi tutti i punti, uno per uno, faremmo notte. Per le piccole e medie imprese partecipare alle gare di appalti pubblici equivale ad andare sotto processo. Manca la terzietà nella fase ex post, in caso di ricorso. La posizione d’incondizionato distacco ed effettiva equidistanza dalle parti contendenti esiste solo in teoria. Alla prova dei fatti se da una parte c’è una PMI e dall’altra c’è lo Stato, prevale la forza della prevenzione ai danni del più debole. E anche arrivarci alla fase ex post, sborsando i soldi per il diritto al ricorso, il ché di per sé è assurdo, perché non bisognerebbe pagare per un diritto, è tutt’altro che semplice. I problemi sorgono a monte. Per una PMI nell’ambito di un contratto di appalto con un Comune, al fine di portare a termine nel migliore dei modi la raccolta differenziata, l’affidamento è arduo. Specie se in tali vesti, nella fase ex ante, prima di cominciare, l’impresa palesa le inefficienze dovute alla superficialità del Comune stesso. Comunicando le problematiche a chi detiene il contratto di appalto. Si dice che chi ben comincia, è a metà dell’opera. In questo caso la l’incombenza volge all’inverso. Eppure gli ordinamenti ci sarebbero. Basti pensare all’articolo 1460 del Codice civile che taglia la testa al toro anche per quanto riguarda la faccenda degli inadempimenti. Il principio per cui ciascuna delle parti coinvolte, siano esse un Comune, una ditta che detiene il contratto di appalto, quella che ha il contratto di affidamento, può non adempiere alla propria obbligazione, se l’altra si rifiuta di adempiere a quella che gli spetta, è vigente persino nel diritto internazionale. La lezione degli antichi romani d’altronde è lampante: inadimplenti non est adimplendum. La clausola solve et repete obbliga un contraente ad adempiere con puntualità e in seconda battuta ad agire contro l’altra parte se questa è inadempiente. Invece funziona che chi ha il coltello dalla parte del manico pretende il rispetto delle regole a proprio favore senza rispettarle secondo l’equanime par conditio».

Per l’alacre co-branding, specie nel campo della moda, il piccolo unito col grande, fosse anche un colosso, che non vuole assorbirlo e spersonalizzarlo, ricava il riscontro ideale per far breccia negli acquirenti rinsaldando così la propria incontestabile ed empatica raison d’être.

Il piccolo sale sul carro dei vincitori? Oppure contagia in modo positivo con la sua freschezza e vivacità il socio possente ma a corto d’idee? I consorzi sciolgono i nodi alla corda dovuti alle mere mire individualistiche?

I marchi di ricerca sia nella moda sia nel design sono comunque sinergici.

I servizi di pubblica utilità, al contrario, che hanno tra l’altro un’urgenza differente, non possono attingere alle risorse sul piano operativo del co-marketing. La collaborazione tra attori diversi, individuabili nelle ditte che possiedono il contratto di appalto e quello di affidamento, necessita d’interventi di semplificazione davvero decisi. Non certo aleatori.

La risposta a tale necessità del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale Luigi Di Maio sembra orientata ad appalti a chilometro zero: «Dobbiamo rendere accessibile alle piccole e medie imprese la partecipazione alle gare ed evitare che rimangano coinvolte solamente nei subappalti.  Circa 30 miliardi che le Amministrazioni Pubbliche devono alle imprese fornitrici con ritardi che, spesso, causano il fallimento delle imprese stesse. Gli imprenditori hanno diritto a fare impresa in modo semplice ed essere trattati come imprenditori e non come compilatori di scartoffie o come mucche da mungere. Vogliamo semplificare non aggiungendo nuove norme ma rendendo più agili le norme esistenti anche attraverso la predisposizione di testi unici e abolendo quelle inutili valorizzando, tra l’altro, l’uso delle tecnologie informatiche. Semplificare serve, anche, ad estirpare l’illegalità che, da sempre, si annida dove non si riesce ad avere un quadro chiaro delle regole e delle responsabilità».

Le stime stabilite dalle ricerche compiute dall’Università  Tor Vergata di Roma insieme alla Columbia University e la London School of Economic, tornando alla sinergia del Vecchio Continente col Nuovo Mondo, saltano il fosso. Le chiacchiere, come si suol dire nella Città Eterna, stanno a zero: gli sprechi nel codice degli appalti sono causati per il 13% dalle infiltrazioni illegali, che è giusto contrastare (ci mancherebbe!), e per l’87% dall’incompetenza degli amministratori affezionati sia ai regimi vincolistici sia alle intenzioni stilettate.

L’inefficienza dell’Amministrazione fa sì che gli enti locali, nel momento in cui il mancato adempimento da parte del Comune di competenza porta alla mancata consegna dell’ecocentro e delle attrezzature di proprietà dello stesso Comune, divengono responsabilità dei soggetti scelti con la gara a evidenza pubblica. Quindi l’onere passa alla ditta che detiene l’appalto e da questa a chi ha il contratto di affidamento.

La legge ufficiosa dei forti coi deboli e dei deboli coi forti, in chiave contrattuale, è da pernacchie. Totò ed Eduardo De Filippo ne conoscevano l’arte e non la mettevano da parte. Dovrebbe essere accantonata casomai l’abitudine a usare la lotta alla corruzione come mezzo giustificatorio e sbaragliante: le richieste di risarcimento rilevano la penuria della terzietà. Benché costituzionalmente garantita dall’Articolo 111 della Costituzione. A meno ché per «giusto processo» non s’intenda qualcos’altro. L’e-procurement, tornando alle nuove tecnologie che nell’ambito dell’informazione hanno fatto più danni della grandine, viene indicato dall’ANAC (Autorità nazionale anticorruzione) alla stregua della soluzione per non stipare più pezzi di carta e snellire dunque le norme burocratiche. Vanno sentite però tutti i diretti interessati, cercando giudici soggetti unicamente alla Legge, e non allo Stato, per stabilire con assoluta certezza se ciò corrisponde a verità.

«La natura unilaterale del titolo concessorio di affidamento del servizio pubblico è contrapposta al carattere nazionale dell’appalto» ricorda il professor Carlo Pacella (nella foto), esperto di strumenti giuridico-legislativi, organizzativi, culturali ed economici. Il carattere surrogatorio dell’attività svolta dal concessionario di pubblico servizio, che deve portare a termine le incombenze istituzionali dell’ente concedente, merita attenzione tanto quanto la quota di spesa per l’acquisto di beni e servizi dell’amministrazione rappresentata dallo Stato. Chiarire gli aspetti legati ai contratti di appalto e di affidamento, per differenziare l’attività dell’impresa concessionaria, serve anche ai fini della corretta informazione sulle imprese titolari di compositi rapporti contrattuali.

Il public procurement non va confuso con l’e-Procurement.  I distinguo in tal caso sono necessari. Non solo per mettere in luce gli aspetti peculiari dell’appalto di servizi e della concessione di servizi pubblici. Bensì anche per scansare gli strumenti di condizionamento andando, invece, incontro ai princìpi di un’informazione supportata dalle giuste verifiche. In antitesi al dilagare delle notizie parziali, tendenziose e opportuniste.

La best pratice individuata nel Portogallo per accertare gli impatti dell’e-Procurement, con la rapidità di accesso alle informazioni grazie ai dati riguardanti le piattaforme telematiche, lascia perplessi: è comprovato che i sistemi interni dell’ERP (Enterprise resource planning) necessitino di un’ulteriore messa a punto. I vantaggi percepiti dalle PMI tralignano perciò in altri acquisti, lungaggini, accumulo di materiale, sia pure telematico, e competenze esorbitanti. L’accessibilità delle PMI agli appalti pubblici, senza sentirsi sotto processo, pur avendo la coscienza a posto, resta una questione spinosa e, per molti versi, irrisolta.

La presentazione delle carte in regola è una bella gatta da pelare. L’obiettivo dell’e-Procurement di accompagnare le PMI nel codice degli appalti cede il passo ad altre realtà. Più amare. Le banalità scintillanti non riescono a ridisegnare nuovi quadri di riferimento, ad articolare procedure migliori, a definire i servizi con classificazioni efficaci. In grado di distinguere quelli condizionati sin dall’inizio da riduzioni delle capacità lavorative.

Nel Mare Magnum della burocrazia il diritto al ricorso paga lo scotto ad alcune incongruenze che appaiono, ancor prima che irritanti, avvezze alla comicità involontaria. Eppure chiarire, oltre alla visione mercantilistica del Consiglio di Stato, le contese divise dalla Corta di Cassazione tra giurisdizione burocratica e ordinaria, che si tratti sia di an debeautur (per la revisione dei prezzi) sia quantum debeatur (ossia la somma da corrispondere), non ha nulla di terroristico.

Il consiglio che un giudice abituato alla terzietà dovrebbe dare allo Stato è di rispettare le scelte delle piccole e medie imprese. Mettere i soldi nel salvadanaio a forma di porcellino ha permesso infatti agli italiani di evitare di fare la mesta fine della Grecia.

La pacata ed energica Tiziana Alterio (nella foto), che ha scritto con il collega giornalista Franco Fracassi, alieno alle bufale o fake news che dir si voglia, il libro di denuncia Colpo di stato, definisce l’organizzazione intergovernativa del MES (Meccanismo europeo di stabilità) un’estorsione “legalizzata” ai danni dei risparmiatori italiani.

Prendersi i soldi delle piccole e medie imprese, imponendo assurde percentuali obbligatorie, con le penali per il ritardo nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali dipeso dall’eccesso di potere, sin dall’avvio dell’appalto, oltre ché dal rifiuto di produrre la documentazione necessaria, dalle mancate comunicazioni in sede di gara, dalle condizioni inaccettabili per lavorare come si deve, equivale alla stessa cosa.

Carlo Pacella in Management delle amministrazioni pubbliche e public private partnership pone laccento su questioni cruciali in tal senso: «La modalità di remunerazione dell’operatore è, come nel caso della concessione di lavori, l’elemento che permette di stabilire l’assunzione del rischio di gestione. La concessione di servizi, inoltre, riguarda di solito attività che, per la loro natura, l’oggetto e le norme che la disciplinano, possono rientrare nella sfera di responsabilità dello Stato ed essere oggetto di diritti esclusivi o speciali».

Saltare subito alle conclusioni – in merito ai diritti esclusivi, all’interesse pubblico “primario” perseguito dalle amministrazioni con la gru per prendere e il moncarello per dare, alla quota di spesa destinata ai Ciclopi, alla concessione dei servizi, agli uffici tecnici dei Comuni manchevoli – è un errore. Significa adoperare le scorciatoie del cervello. La forza discreta lontana del trionfalismo dell’arma dei carabinieri ci mette la faccia per difendere lo Stato, subendo torti anche più gravi di quelli commessi ai danni delle piccole e medie imprese. I diritti violati non gridano vendetta. Ma vanno segnalati. La partecipazione a un numero rilevante di gare per le PMI senza santi in paradiso implica dispendi di fosforo, specifiche e terzietà. Senza aspettare il sopraggiungere della terza età: i risparmi d’una vita mordono il freno e trascendono l’ovvio spirito di parte.

MASSIMILIANO SERRIELLO

CARLO PACELLA, DIRITTO AMMINISTRATIVO, EUGENIO MELE, IL CODICE DEGLI APPALTI, PMI, SALVATORE PALA, TIZIANA ALTERIO

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